“双碳”首入地方政绩考核：“5+9”硬指标开启绿色转型刚性约束时代

2026年4月27日

一场深刻重塑地方治理逻辑的制度变革正在加速落地。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《办法》），首次以党内法规形式将碳排放双控要求纳入地方党委和政府领导班子综合评价体系，自2026年度起全面实施。这标志着碳达峰碳中和从宏观战略愿景升级为具有刚性约束力的政绩“硬杠杠”，中国绿色低碳发展由此迈入制度化、指标化、责任化的全新阶段。

制度破局：“5+9”指标构建刚性约束闭环

在“十五五”规划开局之年，《办法》的出台绝非偶然。作为碳排放双控制度体系的关键制度安排，其核心指向明确：通过评价考核推动地方党委和政府树立正确政绩观，坚决扛起碳达峰碳中和责任。

“5+9”指标体系是整套制度设计的精髓所在。 其中，5项控制指标构成刚性约束的“红线”——碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比。这些指标直击能源转型与碳减排核心，任何一项不达标，该地区年度考核结果直接判定为“不合格”。

9项支撑指标则覆盖节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域，为控制指标的实现提供行业抓手与过程支撑。这种“目标—路径”闭环设计，既突出重点又覆盖全面，既立足当下又着眼长远，引导各地准确把握、高效落实中央部署，确保2030年前碳达峰及相关目标如期实现。

在考核结果运用上，《办法》展现出前所未有的制度威慑力。评价考核结果分为优秀、合格、不合格三个等次，直接与省级党政领导班子和领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理挂钩。这一制度设计将“双碳”工作的责任从部门层级提升至党委政府全局高度，形成了“党政同责、一岗双责”的完整责任链条。

治理逻辑质变：从能耗双控到碳双控的深层跨越

此次《办法》的突破性意义，不仅在于考核力度的空前强化，更在于治理理念的根本转变。

首先是目标分解方式的革命性调整。 以往能耗双控采用“自上而下”方式分解目标，各地区被动接受任务指标。《办法》创新采用“上下结合”方式，由各地因地制宜研究提出目标并编制行动方案，经国家层面差异化衔接审核后作为考核依据。这一改变充分考虑了中国不同地区在资源禀赋、产业结构、发展阶段上的巨大差异，避免了“一刀切”带来的政策风险。

其次是对“两高”项目管控的制度性收紧。 《办法》明确要求，新、改、扩建“两高”工业项目必须实施碳排放等量或减量置换。这意味着高耗能产业在事实上被划定了“零增长”甚至“负增长”红线，地方政府必须从依赖重化工业的传统路径中突围，转向以绿色制造、数智技术为核心的新质生产力。

第三是市场化减排机制的制度性强化。 《办法》强调坚持有效市场和有为政府相结合，积极发挥全国碳排放权交易市场等市场化减排机制的作用。特别是将“碳排放权交易市场覆盖行业的碳排放控制目标”纳入支撑指标，这意味着碳配额分配、交易履约、碳价表现将直接影响地方评分，倒逼地方督促企业主动参与碳市场交易履约。

行业影响深远：产业格局面临系统性重构

随着《办法》落地实施，相关产业将迎来深刻的结构性变革。

新能源产业迎来确定性增长空间。 《办法》明确提出“力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量”。在考核硬约束下，地方政府将有更强动力推动清洁能源装机增长和消纳保障，风电、光伏、储能等领域将迎来新一轮投资热潮。有研究机构指出，政策锁定新能源主导地位，将撬动地方与社会资本加大投入，但同时也需警惕盲目扩张和消纳不足问题。

高碳行业融资环境将进一步收紧。 多位银行业内人士表示，随着双碳考核成为地方政府“硬指标”，银行对高耗能行业的授信条件、利率定价和额度管理将趋于收紧，而对绿色产业、低碳技术领域的信贷投放则将进一步加大。截至2025年末，中国本外币绿色贷款余额已达44.77万亿元，这一规模有望在政策驱动下继续快速扩张。

“反内卷”获得顶层制度工具。 分析指出，《办法》将有助于从源头治理制造业低水平重复建设、同质化内卷、无序扩产等问题，是“反内卷”最重要的顶层工具之一。光伏、钢铁、化工、建材等存在产能过剩隐忧的行业，将在碳约束下面临更为严格的产能出清和技术升级压力。

地方应对：数据能力与路径规划成破题关键

面对全新的考核体系，地方政府的“焦虑”同样真实。据调研，当前不少地区在碳排放数据采集、核算、存证方面基础薄弱，面临“数据无底、路径无方、资金无源”的三重困境-。

《办法》对此已有制度安排：要求持续完善碳排放统计核算制度，建立碳达峰碳中和重要数据动态监测预警制度，着力解决数据时效问题。这意味着，构建可信、可核、可溯的碳数据基础设施，已成为地方通过考核的前提条件。

与此同时，国家已明确将对各地行动方案衔接审核体现差异化要求，不对各地作“一刀切”处理。这为地方因地制宜探索转型路径留出了政策空间。专家建议，能源资源型省份应立足资源优势推进煤炭清洁利用、延伸新能源产业链，而沿海发达省份则可依托技术资金优势率先深度减碳。

全球视野：提供气候治理的“中国方法论”

《办法》的出台引发国际社会广泛关注。分析认为，中国将气候目标纳入执政党干部考核体系的制度设计，在全球主要经济体中具有独特性。

中国宏观经济研究院专家指出，中国经验的国际意义不在于提供一个可简单复制的模板，而在于提供一种处理气候目标、经济发展、能源安全和产业升级关系的方法论。对于广大面临工业化与减排双重压力的发展中国家而言，这种在发展中转型、在转型中发展的路径探索，具有重要参考价值。

展望：以考核促转型 开启绿色发展新篇章

《办法》的实施，标志着中国“双碳”工作进入了一个全新阶段。它不再只是一个环境议题，而已深度嵌入地方治理逻辑、干部任用逻辑和产业竞争逻辑。

国家发展改革委有关负责同志表示，将会同有关部门认真落实党中央、国务院部署，进一步细化工作举措，科学有序开展评价考核，将评价考核作为加快经济社会发展全面绿色转型的重要抓手，并根据形势变化和工作需要不断完善调控方式，确保如期实现碳达峰目标。

在这场关乎发展全局的绿色长跑中，真正的考验已经来临：唯有那些能够将碳约束转化为转型动力的地区和产业，才能在严苛的考核机制面前交出经得起检验的答卷，在新一轮绿色竞争中赢得先机。

来源：碳云管理中心

推荐阅读（点击以下链接跳转阅读）

>>>碳资产管理师培训课程及考试安排（点击了解详情）

>>>碳排放管理员培训课程及考试安排（点击了解详情）

>>>揭秘碳金融：企业如何让“沉睡”的碳配额变“活钱”？掌握这3大工具，立刻成为老板倚重的财神爷！

>>>想切入碳资产领域？先学 CCER 开发！年薪超 25 万

>>>碳配额分配清缴不会管？1套方法帮企业省成本还赚碳收益

>>>一文读懂国家自愿减排交易注册登记系统开户流程

>>>一文分清：强制碳市场与自愿碳市场，差别到底在哪？

>>>企业碳排放量怎么算？范围一 / 二 / 三拆解，小白也能秒懂

>>>必看！碳市场高含金量证书曝光！碳资产管理师年薪 25 万 +，备考 3 个月就能冲！

>>>碳市场薪资金字塔曝光！专业岗 3 年就能拿 25k / 月，这潜力谁看谁心动！